Regional Passport Office and Others v. Permanent Lok Adalat Ludhiana and Another

VINOD S. BHARDWAJ, J. 1    The question that arises for consideration before this Court in these  writ  petitions  is  whether  issuance  of  Passport  would  fall  within "immigration services" and amenable to the jurisdiction of the Permanent Lok Adalat (Public Utility Services), under the Legal Services Authorities Act, 1987. Since the above issue is under consideration in both these writ petitions,  they  are  being  decided  by  a  common  judgment.  The  facts, however,  are  being  extracted  from  CWP-1953-2024  titled  as  'Regional Passport  Office,  Chandigarh  and  others  vs  Permanent  Lok  Adalat (Public Utility Services), Ludhiana and another'. 2    Challenge  in  the  above  petition  is  to  the  award  dated

20.10.2023  passed  by  respondent  No.1-  Permanent  Lok  Adalat  (Public Utility  Services),  Ludhiana  in  Case  No.  1055/18.07.2023,  whereby  the petitioners were directed to prepare and dispatch the passport of respondent No.2-  Manan  Takkar  within  a  period  of  7  days  from  the  passing  of impugned award and were further held liable to pay a cost of Rs.1000/- per

day delay in doing the needful. A prayer has also been made for setting aside the impugned order dated 24.11.2023 passed in Execution Application No.28 of 2023 for attachment of salary and official property of the present petitioners. Further prayer has been made for declaring and holding that the Permanent  Lok  Adalat  (Public  Utility  Services)  lacks  the  jurisdiction  to entertain disputes involving grant of passports and other related functions, which are governed by the Passports Act, 1967.

3   Briefly summarized the facts of the present case are that respondent No.2/complainant- Manan Takkar had applied for grant of passport, with changed particulars with respect to his father's name, before the petitioners in July 2023 as he had been adopted by one Charanjit Singh, with whom his divorced mother has solemnized marriage. The said change in the name of respondent No.2/complainant's father was sought to be incorporated on the basis  of  an  unregistered adoption deed, which was  in  Punjabi language. Petitioners'  office  raised  objections  regarding  issuance  of  passport  on various grounds and addressed a letter dated 05.12.2023 to the respondent-complainant in this regard.

4.  Aggrieved  thereof,  respondent  No.2  filed  the  application  No.1055 dated  18.07.2023  before  the  Permanent  Lok  Adalat  (Public  Utility Services),  Ludhiana  and  vide  impugned  order  dated  20.10.2023,  the Permanent  Lok  Adalat  allowed  the  application  of  respondent No.2/complainant. The relevant part of the order is extracted hereunder:

"Respondent  no.1  is  directed  to  prepare  and  dispatch  the passport of the applicant within 7 days from the date of receipt of  copy  of  this  award  without  fail  and  in  case  of  non-compliance,  the  respondent  no.1  shall  be  liable  to  pay  a compensation/cost of Rs.1000/- per day delay in preparing and dispatching  the  passport  to  the  applicant  and  half  of  such amount shall go to DLSA and other half shall be paid to the applicant, if it so happens."

5    Subsequently, respondent No.2/complainant filed for execution proceedings  before  the  Permanent  Lok  Adalat  by  way  of  Execution Application  No.28  of  24.11.2023  and  vide  order  dated  24.11.2023,  the Permanent Lok Adalat issued warrants of attachment of properties of the petitioners' office. 6  Hence, the present petition. 7  Counsel for the petitioners relied on Section 22 (A) (b) of the Legal Services Authorities Act, 1987 to argue that the abovesaid section does not mention anything related to passport, regional passport office or Ministry of External Affairs. He averred that there is neither any notification in this regard by the Central government nor has it been held in any judicial verdict that would empower the Permanent Lok Adalat to entertain any complaint related to passports. He also referred to Sections 5, 6, 11 and 17 of the Passports Act, 1967 to argue that the Act is a complete code within itself, containing  a  full  mechanism  for  making  applications  and  redressal  of

grievances thereto. He further went on to state that issuance of passport is a sovereign  function  and  that  the  Passport  Officer  performs  scrutiny  by seeking necessary assistance from the Ministry of Home Affairs, Ministry of  External  Affairs  and  local  police  authorities  for  conducting  police verification before deciding as to whether the passport has to be granted or not since the same involves security, reputation and image of the country. 8    Per contra, learned Counsel for respondent No.2/complainant argued  that  the  Permanent  Lok  Adalat  had  the  requisite  jurisdiction  to entertain the complaint since the Punjab government had already notified "Immigration Services" as a Public Utility Service under Section 22(A)(b) of  Legal  Services  Authorities  Act,  1987  vide  Memo  No. S.O.147/C.A.39/1987/S.22-A/2018  dated  12.10.2018  and  that  the Permanent Lok Adalat has rightly passed the award in favour of respondent No.2/complainant. 9    No other argument has been raised. 10    I  have  heard  learned  Counsel  for  the  respective  parties  and have gone through the documents appended along with the present petition. 11    Before proceeding further in the case, it would be necessary to refer to certain relevant sections under the Passports Act, 1967 which are extracted as under:-

"5.  Applications  for  passports,  travel  documents,  etc,  and orders  thereon.  —  [(1)  An  application  for  the  issue  of  a passport  under  this  Act  for  visiting  such  foreign  country  or countries  (not  being  a  named  foreign  country)  as  may  be

specified  in  the  application  may  be  made  to  the  passport authority and shall be accompanied by [such fee as may be prescribed to meet the expenses incurred on special security paper, printing, lamination and other connected miscellaneous services in issuing passports and other travel documents]. Explanation. —In this section, "named foreign country" means such foreign country as the Central Government may, by rules made under this Act, specify in this behalf.

(1A) An application for the issue of—

(i)  a  passport  under  this  Act  for  visiting  a  named  foreign country; or

(ii) a travel document under this Act, for visiting such foreign country or countries (including a named foreign country) as may be specified in the application or for an endorsement on the passport or travel document referred to in this section, may be made to the passport authority and shall be accompanied by such  fee  (if  any)  not  exceeding  rupees  fifty,  as  may  be prescribed.

(1B) Every application under this section shall be in such form and contain such particulars as may be prescribed.]

(2)  On  receipt  of  an  application  [under  this  section],  the passport authority, after making such inquiry, if any, as it may consider necessary, shall, subject to the other provisions of this Act, by order in writing, —

(a) issue the passport or travel document with endorsement, or, as the case may be, make on the passport or travel document the endorsement, in respect of the foreign country or countries specified in the application; or

(b) issue the passport or travel document with endorsement, or, as the case may be, make on the passport or travel document the  endorsement,  in  respect  of  one  or  more  of  the  foreign

countries specified in the application and refuse to make an endorsement in respect of the other country or countries; or

(c) refuse to issue the passport or travel document or, as the case may be, refuse to make on the passport or travel document any endorsement.

(3) Where the passport authority makes an order under clause

(b) or clause (c) of sub-section(2) on the application of any person,  it  shall  record  in  writing  a  brief  statement  of  its reasons for making such order and furnish to that person on demand a copy of the same unless in any case the passport authority is of the opinion that it will not be in the interests of the  sovereignty  and integrity  of  India,  the  security  of  India, friendly relations of India with any foreign country or in the interests of the general public to furnish such copy.

6. Refusal of passports, travel documents, etc.— (1) Subject to the other provisions of this Act, the passport authority shall refuse to make an endorsement for visiting any foreign country under clause (b) or clause (c) of sub-section (2) of section 5 on any one or more of the following grounds, and on no other ground, namely: —

(a)  that  the  applicant  may,  or  is  likely  to,  engage  in  such country in activities prejudicial to the sovereignty and integrity of India;

(b) that the presence of the applicant in such country may, or is likely to, be detrimental to the security of India;

(c) that the presence of the applicant in such country may, or is likely to, prejudice the friendly relations of India with that or any other country;

(d) that in the opinion of the Central Government the presence of the applicant in such country is not in the public interest.

(2)  Subject  to  the  other  provisions  of  this  Act,  the  passport authority shall refuse to issue a passport or travel document for visiting any foreign country under clause (c) of sub-section

(2) of section 5 on any one or more of the following grounds, and on no other ground, namely: —

(a) that the applicant is not a citizen of India;

(b) that the applicant may, or is likely to, engage outside India in  activities  prejudicial  to  the  sovereignty  and  integrity  of India;

(c) that the departure of the applicant from India may, or is likely to, be detrimental to the security of India;

(d) that the presence of the applicant outside India may, or is likely  to,  prejudice  the  friendly  relations  of  India  with  any foreign country;

(e) that the applicant has, at any time during the period of five years immediately preceding the date of his application, been convicted by a court in India for any offence involving moral turpitude and sentenced in respect thereof to imprisonment for not less than two years;

(f) that proceedings in respect of an offence alleged to have been committed by the applicant are pending before a criminal court in India;

(g)  that  a  warrant  or  summons  for  the  appearance,  or  a warrant for the arrest, of the applicant has been issued by a court under any law for the time being in force or that an order prohibiting the departure from India of the applicant has been made by any such court;

(h)  that  the  applicant  has  been  repatriated  and  has  not reimbursed the expenditure incurred in connection with such repatriation;

(i) that in the opinion of the Central Government the issue of a passport or travel document to the applicant will not be in the public interest. XXX

11. Appeals. — (1) Any person aggrieved by an order of the passport authority under clause (b) or clause (c) of sub-section

(2) of section 5 or clause (b) of the proviso to section 7 or sub-section  (1), or  sub-section  (3) of section  10 or  by an  order under sub-section (6) of section 10 of the authority to whom the passport  authority  is  subordinate,  may  prefer  an  appeal against that order to such authority (hereinafter referred to as the  appellate  authority)  and  within  such  period  as  may  be prescribed: Provided that no appeal shall lie against any order made by the Central Government.

(2)  No  appeal  shall  be  admitted  if  it  is  preferred  after  the expiry of the period prescribed therefor: Provided that an appeal may be admitted after the expiry of the period  prescribed  therefor  if  the  appellant  satisfied  the appellate  authority  that  he  had  sufficient  cause  for  not preferring the appeal within that period.

(3) The period prescribed for an appeal shall be computed in accordance with the provisions of the Limitation Act, 1963 (36 of  1963),  with  respect  to  the  computation  of  the  periods  of limitation thereunder.

(4) Every appeal under this section shall be made by a petition in writing and shall be accompanied by a copy of the statement of the reasons for the order appealed against where such copy has been furnished to the appellant and [by such fee as may be prescribed for meeting the expenses that may be incurred in calling for relevant records and for connected services].

(5)  In  disposing  of  an  appeal,  the  appellate  authority  shall follow such procedure as may be prescribed: Provided  that  no  appeal  shall  be  disposed  of  unless  the appellant  has  been  given  a  reasonable  opportunity  or representing his case.

(6)  Every  order  of  the  appellate  authority  confirming, modifying  or  reversing  the  order  appealed  against  shall  be final. xxx xxx  xxx

17. Passports and travel documents to be property of Central Government.  —A  passport  or  travel  document  issued  under this Act shall at all times remain the property of the Central Government.

11     In  the  said  background,  it  would  now  be  necessary  to understand that as against the issuance of passport, the "immigration" is governed by the following Central Acts:-

(i)   The Foreigners Act, 1946 to regulate the entry, stay and exit of foreigners in India which includes power of their arrest, detention and deportation.

(ii)  The Passport (Entry in India) Act, 1920, to regulate entry of Foreign Nationals, impose conditions or restrictions and to empower the Government to remove foreigners without valid documents.

(iii)  The  Citizenship  Act,  1955,  which  deals  with acquisition, termination and renunciation of Indian citizenship along with citizenship matters.

(iv)  The Registration of Foreigners Act, 1939, mandating registration of foreigners staying beyond the prescribed period for security and monitoring purposes.

12    Apart  from  the  above,  crucial  primary  Acts,  there  are  other enabling Acts and orders that may be issued by the Government to regulate the VISA and immigration policies. 13    By the very nature of the expression used, "immigration" refers to  the  process  of  moving  into  a  country  to  live  in,  work  or  settle.  The services that are largely primarily linked to immigration are:- a.  Issuing Visas for foreign nationals. b.  Providing residency or work permits. c.  Processing citizenship applications. d.  Asylum and deportation services/applications.

14     The focus of immigration is on people entering the country and are necessarily foreigners. 15    To  the  contrary,  the  passport  is  generally  a  form  of identification and proof of citizenship and is a document required for the citizen to travel internationally. It is issued to a citizen of the country, who would not require an "immigration service" for travelling within the country but may need the same for going to some other country. But such a service would essentially be an "emigration service", if sought within the country. "Emigration Service" is, however, not notified as a public utility service.

16    On  consideration  of  the  above  aspects,  it  is  clear  that "Passport" and "immigration" operate in different spheres and cannot be used  as  synonyms.  A  specific  and  limited  nature  of  activity  cannot  be expanded to bring into its fold the activity under a different statutory regime of Passports Act, 1967. The same is essentially a sovereign function and the document essentially remains the property of the Central Government as per Section 17 of the Act of 1967. 17    Further, the Hon'ble Supreme Court in the matter of Nrisingha Murari  Chakraborty  Vs.  State  of    West  Bengal;  1977  (3)  SCC  7  that passport is a property and is a thing capable of ownership. The "passport" or its issuance is not necessarily a service but a sovereign function. As a sovereign authority, the Regional Passport Officer does not carry on any commercial  or  service  oriented  activity  and  an  applicant  for  a  passport cannot be termed as a consumer against the sovereign. Hence, a Regional Passport Officer cannot be said to be the service provider and in the absence of  any  relationship  of  service  provider and  recipient  and  when  the  core activity  is  non-commercial  sovereign  function,  it  would  not  satisfy  the requirement of a Public Utility Service. 18    Hence, for the foregoing reasons, I am of the view that the Permanent  Lok  Adalat  (Public  Utility  Services),  did  not  have  the jurisdiction to direct the Passport Officer to issue a passport as the same would not fall in the definition of an "immigration service." The Permanent Lok Adalat (Public Utility Services) thus erred in exercising jurisdiction

and allowing the application. The present writ petitions thus deserve to be allowed.  The  award  dated  20.10.2023  passed  by  respondent  No.1-Permanent  Lok  Adalat  (Public  Utility  Services),  Ludhiana  in  Case  No. 1055/18.07.2023  challenged  in  CWP-1953-2024  and  the  award  dated

30.11.2023  passed  by  respondent  No.1-  Permanent  Lok  Adalat  (Public Utility Services), Sangrur in Case No. 140 dated 10.11.2022 challenged in CWP-6801-2024, are set aside. 19    Since these writ petitions are being allowed on the ground of maintainability, hence, I do not deem it fit or appropriate to advert to the merits lest it may cause prejudice to the rights of the parties. 20    A photocopy of the order be placed on the file of connected case.

October 01, 2024       (VINOD S. BHARDWAJ) raj arora                               JUDGE

IN THE PUNJAB AND HARYANA HIGH COURT AT CHANDIGARH. Reserved on:16.09.2024. Date of Decision: 01.10.2024. (1) CWP-1953-2024 (O&M). REGIONAL PASSPORT OFFICE, CHANDIGARH AND OTHERS ... Petitioners Versus PERMANENT LOK ADALAT (PUBLIC UTILITY SERVICES) LUDHIANA AND ANOTHER ... Respondents *** (2) CWP-6801-2024 (O&M). REGIONAL PASSPORT OFFICE AND ANOTHER ... Petitioners Versus PERMANENT LOK ADALAT (PUBLIC UTILITY SERVICES) SANGRUR AND OTHERS ... Respondents CORAM: HON'BLE MR. JUSTICE VINOD S. BHARDWAJ. Argued by: Mr. Indresh Goel, Advocate, for the petitioner(s). Mr. Z.S. Chauhan, Advocate, for respondent No.2 in CWP-1953-2024. Mr. Vivek Singh, Advocate, for respondent No.2 in CWP-6801-2024.