Ashish Mehra v. State of Haryana and Others

VINOD S. BHARDWAJ, J. (Oral)

1.    A batch of 05 writ petitions are being decided by a common Judgment  since  the  issues  and  facts  involved  in  these  writ  petitions  are identical.  A  reference  is,  however,  made  to  facts  from  CWP-8788-2023

CWP-8763-2023 and connected petitions              -3-

titled "The Songal Saral Cooperative L and C Society  Ltd. versus State of Haryana and Others".

2.    The brief facts of the case are that the petitioner-Society was allotted  the  work  by  respondent-Department  for  laying  "Underground Pipeline of water course at outlet RD 10200 Tail, Koel Sub. Minor", by respondent  No.  3  i.e.  Chief  Engineer,  vide  his  letter  dated  18.02.2021. Pursuant  to  the  allotment  of  the  said  work,  the  petitioner-Society commenced  execution  of  the  work  at  the  site.  However,  at  the  time  of execution of the work, there were certain issues and objections raised by the farmers' through whose land the work was to be executed. They preferred an application before the Divisional Canal Officer for alteration of the work of laying of underground Pipeline of water course. The said petition filed by the farmers was dismissed by the Divisional Canal Officer. Aggrieved of the dismissal  of  the  petition  by  the  Divisional  Canal  Officer,  the  farmers preferred an appeal before the Superintending Canal Officer under Section 20(1) and (3) of the Haryana Canal and Drainage Act, 1974. Vide order dated 17.06.2021, the Superintending Canal Officer directed as under:-

Decision:-The  appeal  case  cited  above  was  examined thoroughly.  After  hearing  the  arguments  of  appellant, respondent shareholders and Ziledar/Canal Patwari on behalf of D.C.O. CAD Division, Kaithal, perusal of the chak plan, the report of the subordinate staff and other data made available to this Court at the time of hearing, the decision is as under:-

CWP-8763-2023 and connected petitions              -4-

1. Extension in lining from point H (92// 18 X 24 ) towards North upto point H1A (86// 18 X 24 ) in a length of about 5 killa is  hereby  approved  in  the  interest  of  development  of  better irrigation.

2.  Extension  in  lining  from  point  G  (92//16X91//21)  towards North upto point G1A (92// 5 X 91 //10) In a length of 3 killas is hereby  approved  in  the  interest  of  development  of  better irrigation.

3. Extension in lining from point (93// 16 X 92 //21) towards North upto point 1 (85// 16 X 86 //21) in a length of 5 Killas is hereby  approved  in  the  interest  of  developinent  of  better irrigation.

4. Extension in lining from point L (93//21X97//2) towards west upto  point  M  (94//  25  X  97  //1)  in  a  length  of  1  Killa  then towards north upto point N (94// 15 X 93 //20) in a length of 2 killas total in a length of 3 Killas is hereby approved in the interest of development of better irrigation.

5. The demand of Sh. Shamsher S/o Sh. Ramkala has already been deciced at Sr. No. 3. The  decision  is  subject  to  the  condition  that  the expenditure  may  not  let  to  be  exceeded  from  the  prescribed norms and further it is decided that an affidavit may also be obtained  from  the  land  owners  through  whose  land  the extension of lining of water course stated above is to be made, in respect of providing land in width of 2 Karams without any compensation, in case where the land of water course has not been  reserved  by  the  consolidation  department.  The  decision may be conveyed to all concerned as per rule."

3.    As a result of the aforesaid direction, there was an increase in the scope of work. The petitioner executed the said work in accordance with the  revised  schedule  and  as  per  the directions given  by  the  Engineer-in-

CWP-8763-2023 and connected petitions              -5-

charge. The execution thereof was duly recorded by the authorities in the Measurement Book. However, the payment with respect to the increase in the scope of work, in terms of the order passed by the Superintending Canal Officer, was however not released. The Executive Engineer, MICAD Circle, Kaithal sent a letter No. 1614/1-WE dated 13.07.2022 to the Superintending Engineer, MICAD Circle, Kaithal, seeking approval of the revised estimate for the increase in the scope of work. The relevant extract of the letter reads thus:- No. 1614/1-WE      Dated 13.07.2022 To The Superintending Engineer, MICAD Cirele, Kaithal

Subject : Revised Estimate for laying underground RCC pipe line in a watercourse of outlet RD-10200-TL Koel Sub Minor.

Ref:-      Your good office letter No. 4277/3-W dated 10-11-2021.

Above cited revised estimate as received vide your letter No. under reference is resubmitted herewith the reply that in-continuation to this office letter  No.  1584/1-WE  dated  06-09-2021,  it  is submitted that tender rates of the work RD-10200-TL  Koel  Sub  Mr.  was  approved  vide  Chief Engineer, MICADA Haryana, Panchkula letter No. 362/36-W  dated  18-02-2021  for  the  quantity mentioned  in  estimate  vide  Chief  Engineer, MICADA  Haryana,  Panchkula  letter  No.

CWP-8763-2023 and connected petitions              -6-

3216/30W dated 06-06-2018 where in clause 10/11 depicts the limit criteria of 16.77% above DTR. In this regard, it was ensured that tendered work upto the quantity of sanctioned estimate did not cross the limit of 16.77% above DTR as per rules,  but  on  the  demand  of  farmers,  and  after approval  of  competent  authority  vide  S.C.O. MICAD  Circle.  Kaithal letter  No.  3-4/Rev.  dated 17-06-2021, extension work was got executed for the  same  items  and  at  same  tender  rates  as  re-tendering again for the same work and for small quantity was not justified keeping in view the time limits  and  nature  of  work  being  seasonal. Moreover limit of 16.77% above DTR was for the specified  quantities  of  the  original  sanctioned estimate for which tender was floated and this can vary on the extensions. Now approval of revised estimate as per past practice of the department is required keeping in view that quantities of various items has been got executed on the same approved tendered rates of the  respective  item.  The  performa  for  revised estimate has been filled as desired by the higher authority  and  enclosed  herewith  the  revised estimate. The excess length of this watercourse i.e. 3190 rft has been adjusted against the saving of watercourse  RD-15850-R,  Shamdo  Mr.  which  is also  falls  in  the  list  of  660  Nos.  watercourses instead  of  watercourse  outlet  RD-30400-Tail Gumthala Mr. already intimated in the explanatory memo. An early sanction of the revised estimates is requested, please."

CWP-8763-2023 and connected petitions              -7-

4.    The said letter was thereafter forwarded by the Superintending Engineer  to  the  Chief  Engineer,  MICADA,  Haryana  who  constituted  a Committee  comprising  of  four  Superintending  Engineers  of  different Circles. The said Committee was called upon to submit a report as regards the  revised  estimates  for  approval  by  the  competent  authority  qua  the increase in scope of work.

5.    In compliance to the said order, the Committee submitted its report  vide  letter  dated  16.09.2022.  In  the  said  detailed  report,  the Committee  made  a  report  as  regards  four  works  i.e.  RD-10700-L, Sangatpura Minor, RD 44955-R, Rajound Disty, RD 10200-LT, Koel Minor and RD 23500-R, Shamdo Minor. The same is extracted as under :- 1  RD-10700-L,  The  amount  of  the  revised  estimate  has  been Sangarpura Mr.  increased mainly due to extension of RCC pipe length  of  2838  Rft  and  the  extension  was approved  vide  SCO  decision  on  the  demand  of farmers  during  execution  of  the  work.  The earthwork  has  also  been  increased  due  to  the reason that the original estimate was sanctioned with the provision of vertical earthwork section without  taking  side  slopes  but  as  per  site conditions at more depth stability of vertical side slopes  was  not  practically  possible,  so  the earthwork qty increased due to side slopes and increase in average depth of trenching. 2  RD-44955-R.  The  amount  of  the  revised  estimate  has  been Rajound Dy  increased only due to execution of watercourse in UGPL 4730 ft against approved UGPL length of 1109 ft. as the farmers adament for executon of watercourse  in  UGPL  and  given  their  consent also. 3  RD-10200-Ft  The  amount  of  the  revised  estimate  has  been Koel Minor  increased mainly due to extension of RCC pipe length  of  3190  Rft  and  the  extension  was approved  vide  Sco  decision  on  the  demand  of farmers  execution  of  work,  the  earth  work  has also  been  increased  due  to  the  reason  that  the

CWP-8763-2023 and connected petitions              -8-

original  estimate  was  sanctioned  with  the provision  of  vertical  earthwork  section  without taking  side  but  as  per  site  conditions  at  more depth  stability  of  vertical  side  slopes  was  not practically  passable  so  the  earthwork  qty increased  due  to  side  slopes  and  increase  in average depth of trenching. 4  RD-23500-R  The  amount  of  the  revised  estimate  has  been Shambo Minor  increased due to execution of of extra holdi,s so the qty of items like earthwork. Brickwork cement plaster,  PVC  pipes  for  nakka  etc.  has  been increased on approved tender rates.

6.    The above said Committee thus noticed that the increase in the scope  of  work  in  relation  to  the  Koel  Minor  was  on  the  demand  of  the farmers  and  that  the  earth  work  was  also  increased  in  addition  to  the extension of the RCC pipe length. A recommendation was thus made for approval of the revised estimates.

7.    Counsel submitted that despite the aforesaid report having been submitted  by  the  Committee,  verifying  that  there  was  an  increase  in  the scope of the work and that the same had been carried out at the asking of the Executing  Officers/Project  Engineer-in-Charge  after  order  by  the Superintending  Engineer  to  meet  the  requirements  of  the  farmers,  the payment was not released. The petitioner thus filed CWP-26713-2022 for seeking  release  of  the  said  payment.  The  above  said  writ  petition  was disposed  of  by  this  Court  vide  order  dated  22.11.2022,  directing  the respondents to take a decision on the representation dated 09.11.2022 and pass a reasoned and speaking order thereupon.

8.    That before passing of the order in compliance to the directions given by this Court vide order dated 22.11.2022, the Executive Engineer, MICAD Division, Kaithal constituted a Committee for comparative analysis

CWP-8763-2023 and connected petitions              -9-

of  rates  as  well  as  the  measurements.  The  said  Committee  submitted  its report  No.  11/2-A  dated  16.01.2023  giving  details  with  respect  to  the increase in the scope of work, the quantities executed as per the MB, the approved tender rates and also the balance amount which was payable as per the estimate and executed quantity.

9.    On consideration of the said report, the Administrator passed its order dated 28.02.2023 whereby the claim was partly accepted and payment to the tune of Rs. 35,91,331/- was found payable to the petitioner while the balance amount of Rs. 17,06,483/- was declined as prior approval of the competent  authority  had  not  been  obtained.  It  was  observed  by  the competent authority that the extra work had been executed on the request of the farmers and that such recommendation is not tenable since no such work could  be  executed  on  a  mere  request  by  the  farmers  without  the  prior approval of the Department. The Contractor had increased the contract value and the change of specifications and length of the water course from 12113 ft. to 15294 ft. without prior approval leading to an overall increase in the contract value by 74.03%.

10.    Counsel contends that the contention noticed by the respondents in  the  impugned  order  is  misconceived  as  it  was  not  a  case  where  the petitioner had changed the scope of the work at his own level and instead the said changes were got executed by the Engineer-in-charge on the directions of the Superintending Canal Officer in his order dated 17.06.2021.

11.    Learned  Counsel  also  submits  that  the  respondent-authorities themselves  accepted  and  acknowledged  carrying  out  of  changes  and extension  in  the  scope  of  work  on  their  command  and  thus

CWP-8763-2023 and connected petitions              -10-

forwarded the claim of the petitioner acknowledging that he had executed the said work. After the due execution of the work in accordance with the directions issued by the Superintending Engineer, the admissible payments to  the  petitioner  could  not  be  denied  on  the  pretext  of  absence  of  prior approval from the competent authority. He submits that the petitioner cannot be  held  responsible  for  any  administrative  lapses  committed  by  the respondent  authority  themselves  and  that  the  work  having  already  been verified, the admissible amount had to be released to the petitioner.

12.    Counsel for the respondents No.2 to 6 on the other hand does not dispute that the tender for laying underground pipeline of water course had been allotted to the petitioner for the project value of Rs. 37.70 lacs approximately over a length of 12113 running ft. and that the petitioner was the lowest bidder. It is, however, submitted that certain rates quoted by the petitioner  for  the  main  items  were  much  below  the  DTR  and  as  the justification  qua  execution  of  the  work  at  those  rates  was  suspect,  the petitioner was called upon to visit the office and justify the said quoted rates. In response thereto, the petitioner appeared before the official respondents and clarified that few items had been claimed at a lower rate but side by side other main items of the work are profitable for him as a result of the same, the overall work execution will result into a 16.77% profit margin and that he would not suffer loss as a net result. It is submitted that the petitioner had given an undertaking in this regard whereafter the tender rate for this work was sanctioned by the Chief Engineer, MICADA, Haryana Panchkula, being the  competent  authority,  in  favour  of  the  petitioner.  After  the  work  was allotted  to  the  petitioner,  he  was  duty  bound  to  work  according  to  the

CWP-8763-2023 and connected petitions              -11-

approved  and  agreed  terms  and  conditions  of  the  tender,  however,  the petitioner  changed  the  specifications/length  of  the  allotted  work  on  the request of the farmers without taking necessary approval from the competent authority. It is submitted that the increase in the scope was unilateral and for the works for which he quoted a higher rate and as a result thereof the tender premium has been increased from 16.77% to 44.64% above the DTR. The same was thus in violation of Clause 10 of the terms and conditions of the tender. A tabulated description of the cost was also given by the respondent in the written statement.

13.    It is vehemently argued by the Counsel for the respondent that the claim of the petitioner has thus been rightly declined as any increase in the scope of the work mandated a prior approval of the competent authority and that the petitioner having not sought prior approval, he is not entitled to the payment for the work that was executed by him on his own and on the demand of farmers.

14.    I  have  heard  learned  counsel  appearing  on  behalf  of  the respective parties and have gone through the documents appended alongwith the present writ petition.

15.    While the case of the petitioner in the present case is that he had executed the works as per the directions issued by the Engineer-in-charge and the increase in the scope of the work was  consequent upon the order passed by the Superintending Canal Officer and that he cannot be held liable for execution of the work merely on account of certain intra departmental lapses committed by the Engineer-in-charge. On the other hand, counsel for the respondent contends that as per Clause 10 of the work order No. 662

CWP-8763-2023 and connected petitions              -12-

dated  18.02.2021,  the  petitioner  was  required  to  execute  the  work  in accordance with approved terms and conditions and that overall amount of running bill/final bill should not have increased to the tune of 16.77% above DTR. The relevant Clause thereof reads thus:-

10.  It  must  be  ensured  that  overall  amount  of running  bill/final  bill  will  not  increase  16.77%  above DTR. No payment for incomplete section of lining work will be made at any stage during the execution of work.

16.    Considering the arguments advanced by the parties, I do not find myself to be in agreement with the respondents and I am of the opinion that  the  order  passed  by  the  respondent  deserves  to  be  set  aside  for  the following reasons:-

i)  That the respondent-department has not disputed that the order dated 17.06.2021 was passed by the Superintending Canal Officer and it was by virtue thereof that the scope of the work was enhanced. The execution of the work is not disputed as having been not carried in accordance with the direction issued by the Superintending Canal Officer.

ii)  It  is  the  specific  case  of  the  petitioner  that  the  work  was executed  under  the  overall  directions/orders  passed  by  the  Executive Engineer and there is no denial of the same by the respondents even in the reply  filed  by  them.    As  a  matter  of  fact,  the  Executive  Engineer-cum-Engineer-in-charge had himself sought revision of the estimates for laying the underground RCC pipeline due to increase in the scope of the work. There is no reference in any contemporaneous communication or document that the petitioner had carried the work without the instructions or directions of the

CWP-8763-2023 and connected petitions              -13-

Engineer-in-charge. If the case of the respondents were to be accepted, there was no reason as to why the Executive Engineer forwarded the case of the petitioner for revision of the estimates and for release of the payment for the increase in the scope of the work.

iii)    Further, the Chief Engineer, MICADA, Haryana had also constituted  a  Committee  of  four  Superintending  Engineers  of  different Circles  himself  to  examine  the  scope  and  they  have  submitted  a  report justifying the increase in the scope of the work. Even the said Committee has  nowhere  reported  that  the  work  in  question  was  executed  by  the petitioner at his own level and without any directions of the Engineer-in-charge. There is no reason as to why the respondent-Department and/or the Committee so constituted of the Senior Officer ought not have recorded any discrepancies/unilateral  change  of  the  scope  by  the  petitioner  at  his  own level and without the approval and directions of the competent authority. Further, in the entire correspondence that had generated inter se within the Department and/or by the petitioner with the respondent-Department, there is no reference that the petitioner had unilateral executed the enhanced work at his own level and without any instructions having been issued by the Engineer-in-Charge.

iv)  Further,  Condition No. 16 and 23 of the terms and conditions of the work order vide which the work had to be undertaken mandate the same to be done under the supervision of the Executive Engineer Incharge of the  work   or  his  representative  and also prescribes that  the  quantities of various  items  of  works  can  be  increased  or  decreased  by  the  Engineer-Incharge and the Contractor is bound to execute the same at the approved

CWP-8763-2023 and connected petitions              -14-

rates of the respective items of work and no claim of the Contractor for extra payment shall be entertained on account of the change in the quantities. The relevant clauses reads thus:- "16.  The work will be done under the supervision of the Executive  Engineer-in-charge  of  the  work,  or  his representatives. Xxxxxx  xxxxxx  xxxxxx  xxxxxx  xxxxx The quantities of various items of work to be executed can be increased or decreased by Engineer-in-Charge and the contractor  is  bound  to  execute  the  same  at  the  approved tendered rates of respective item of work and no claim of the contractor for extra payment shall be entertained on account of this change in the quantities."

The  above  said  terms  and  conditions  do  not specify  that the Executive Engineer Incharge of the work had to seek prior approval of the competent authority before directing the Contractor to execute any work in any particular manner or before any increase in the scope of work. Rather, the mandate of terms and conditions was that the Contractor was bound to execute the work under the supervision of the Executive Engineer Incharge. The petitioner thus cannot be held liable for any breach/non-compliance of the  departmental  regulations  by  the  Executive  Engineer  Incharge  of  the work.

v)  Moreover, the terms and conditions of the DNIT or as per the work order did not mandate any prior approval for any change or increase in scope of work and it was not incumbent upon the petitioner to have asked for  the  prior  approval  before  commencement  of  the  work  as  any  such

CWP-8763-2023 and connected petitions              -15-

demand would have entailed consequences for the petitioner.

vi)  So far as the condition that the Contractor cannot demand any payment for the extra work undertaken, such a condition cannot be accepted as it is unconscionable and employer is bound to pay a Contractor for the works that have been got executed and recorded in the measurement books on the instructions of the employer. It is only that there can be no change in the  rates  at  which  the  work  was  to  be  got  executed,  without  the  prior approval of the competent authority.

vii)  The contention of the petitioner that the authoritie i.e. Executive Engineer disregarded the administrative instructions and had not sought the prior  approval  cannot  come  to  the  detriment  and  prejudice  of  the respondents. The same may entail consequences for the officers under whose directions and supervision, the work was executed but the same cannot entail consequences for the contractor who executed the works on the directions and instructions of the officers/Engineer-Incharge.

viii)  As per the basic contractual provision, any alteration or change in the scope of work gives rise to novated obligations, unless such a change is hit by the conditions that would render the contract in-executable. The Contract Act, 1872  further mandates under Section 64 and 65 thereof that even  in  a  voidable/void  contract,  the  advantage  received  by  the  person rescinding the contract must be restored or compensation be paid. Hence, the petitioner is entitled to receive the compensation for the work undertaken since it is not hit by Chapter II of the Contract Act, 1872.

ix)  Even otherwise, the sequence of events around the increase in scope  of  work  including  order  of  the  Superintending  Engineer,  the

CWP-8763-2023 and connected petitions              -16-

implementation  thereof  by  Executive  Engineer,  the  acceptance  and acknowledgment  of  due  and  proper  execution  of  work  and  also  the independent  assessment  for  making  payment  all give rise to  a  legitimate expectation that  the petitioner  was  working under due  authority  and  that payment shall be released. The respondents are estopped from now refusing to make a payment for an alien and after-thought cause.

x)  The respondent-Department justifies it stand on the ground that the Officers at the level of the Superintending Canal Officers as also the Executive Engineer Incharge of the project had exceeded their powers in issuing directions for increase in the scope of the work resulting in overall increase  beyond  16.77%  and  thereby  causing  financial  loss  to  the respondent-Department, I am of the opinion that the same cannot be cited as a reason to withhold the payment of the petitioner although it may give valid grounds to the Department to seek recovery of the excess  payment so made from  the  officers  who  were  guilty  of  having  violated  the instructions/guidelines, if any, binding upon the officials of the Department.

17.    Hence, while holding that the respondents are liable to defray the  actual  expenses  as  per  the  measurement  book  and  at  the  rates  as approved in the tender to the petitioner, the respondent-Department is also granted liberty to effect recovery of such loss, as may have occasioned to the Government as a result of an act which is an over reach of the jurisdiction or authority  conferred  upon  the  Engineer-in-charge  or  from  such  defaulting officers, in accordance with law.

18.    The petitions are hence allowed in terms of observation made as  aforesaid.  The  impugned  order  dated  28.02.2023  is  accordingly  set

CWP-8763-2023 and connected petitions              -17-

aside. Let the balance payment be released to the petitioner within a period of two months of the receipt of certified copy of this order failing which petitioner shall be entitled to interest @ 6% p.a. from the date of filing of the present writ petition.

19.    All  the  pending  miscellaneous  application(s),  if  any,  are  also disposed of.

(VINOD S. BHARDWAJ) MAY 02, 2024                 JUDGE Vishal Sharma

IN THE HIGH COURT OF PUNJAB AND HARYANA AT CHANDIGARH (Sr.247+248+249+250+251) Date of decision: 02.05.2024 (1)k CWP-8763-2023 ASHISH MEHRA ......Petitioner VERSUS STATE OF HARYANA AND OTHERS .......Respondents (2)k CWP-8780-2023 THE SONGAL SARAL COOPERATIVE L AND C SOCIETY LTD ......Petitioner VERSUS STATE OF HARYANA AND OTHERS .......Respondents (3) CWP-8788-2023 THE SONGAL SARAL COOPERATIVE L AND C SOCIETY LTD ......Petitioner VERSUS STATE OF HARYANA AND OTHERS .......Respondents CWP-8763-2023 and connected petitions -2- (4) CWP-8794-2023 THE SONGAL SARAL COOPERATIVE L AND C SOCIETY LTD ......Petitioner VERSUS STATE OF HARYANA AND OTHERS .......Respondents (5) CWP-8871-2023 SATPAL ......Petitioner VERSUS STATE OF HARYANA AND OTHERS .......Respondents CORAM : HON'BLE MR. JUSTICE VINOD S. BHARDWAJ 00000 Present: - Mr. Ivneet Singh Pabla, Advocate for the petitioner(s). Mr. Vivek Chauhan, Addl. A.G. Haryana. Mr. Vivek Saini, Advocate for respondents No.2 to 6-MICADA. *****