Babita Khair v. State of Haryana and Ors

VINOD S. BHARDWAJ, J. (ORAL) CM-7830-CWP-2017 in CWP-79-2017 Allowed as prayed for subject to all just exceptions. The rejoinder to the written statement filed on behalf of respondents No.4, 6 and 7 is ordered to be taken on record. Registry is directed to tag the same at appropriate place of the paper book and page mark the same. MAIN CASES Raising  identical  questions  of  law,  both  these  writ  petitions  are being decided by a common judgment. For the facility of reference, the facts are extracted  from  CWP-11213  of  2015  titled  as  Babita  Khair  Versus  State  of Haryana and others. Challenge in the abovesaid petition is to the order dated 13.10.2014 vide which respondent No.3- Haryana State Cooperative Supply and Marketing Federation  (hereinafter  referred  to  as  'HAFED'),  whereby  allotment  dated

17.05.2011 and agreement dated 08.09.2011 of godown for 6670 metric tonne capacity under the PEG Scheme, 2008 (10 year guarantee) has been cancelled without complying with the principles of natural justice. FACTS OF THE PETITION Briefly  summarized,  the  facts  of  the  case  are  that  the  HAFED-respondent No.3 was declared as a Nodal Agency for construction of Food Grain Godowns in Haryana under the 10 year guarantee scheme. Sealed tenders were

invited under a two bid system from the interested tenderers who owned land or held  land  on  lease  for  a  minimum  period  of  13  years  with  permission  to construct godown or willing to acquire land by ownerships/lease within 90 days from acceptance of tenders for construction of godowns for FCI storage to be managed and supervised by HAFED for a guaranteed lease of ten years on build, own and operate/lease basis for storage of food grains at different districts in the State of Haryana. Being a willing bidder, the petitioner got executed a lease deed in her favour for land measuring 27 kanals 14 marlas for a period of fifteen years, registered  in  the  office  of  Joint  Sub-Registrar,  Matlauda,  Panipat  vide Registration No.1028 dated 16.09.2010 alongwith the permission from the land owner  for  construction  of  godown  and  office  place,  as  per  requirements  of respondent  No.3-HAFED,  at  the  rate  of  Rs.15,000/-  per  acre  per  year.  The petitioner thereafter submitted the bid, which was opened on 17.09.2010. The relevant documents including the drawings, layout, copy of aks-sijra and site plan were also submitted as required. The specifications in which the godown was to be constructed had been laid down in Schedule-I to the notice inviting tenders.  It  was  averred  that  in  case  the  construction  specifications  were  not covered  by  the  FCI  and  CWC,  then  relevant  IS  Code  607  of  1971  for construction of godown was to be followed. It is averred that a District Level Committee (hereinafter referred to as 'DLC') comprising of the Naib Tehsildar, Matlauda;  Manager  FCI;  DFSC,  Panipat  and  District  Manager  HAFED  as members carried out physical inspection of the site. He contends that there was

an underground gas pipeline passing at some distance from the land where the petitioner proposed to construct the godown and that the sign boards of the said gas pipeline were clearly visible. A report dated 09.11.2010 (Annexure P-6) was submitted  by  the  DLC  wherein  they  specifically  approved  that  the  land  in question was suitable for construction of godowns. There were various siting parameters on which the DLC was to submit its report about suitability of land. On receipt of the recommendations of the DLC reporting about the suitability of the site, the petitioner was informed vide letter dated 17.05.2011 that the tender bid of the petitioner was accepted by HAFED. It was also communicated to the petitioner that her offer had been accepted at the rate of Rs.3.69/- per quintal per month  without  preservation  for  construction  of  6670  metric  tonne  capacity godown  under  the  PEG  Scheme.  The  petitioner  was  directed  to  execute  an agreement, as drafted by the respondents, and to submit the layout plan and drawings of the godown to be constructed. On  receipt  of  the  letter  of  allotment  from  the  respondent  No.3-HAFED, the petitioner submitted a layout for approval by the respondents on

25.08.2011,  which  was  duly  approved  and  communication  was  sent  to  the petitioner on 07.09.2011. The agreement with regard to the said godown was also  executed  with  the  respondent  No.3-HAFED  on  17.06.2011.  Hence  an enforceable contract came into existence. The petitioner thereafter requested the respondents to inspect and to approve the layout plan. A Committee was constituted by the respondents for inspection of the site of the godown to be constructed under the PEG Scheme,

2008. The petitioner had also received the approved layout plan on 27.02.2012. The Area Manager, FCI wrote to the Executive Engineer, HAFED to inspect the site. The first inspection of site of the petitioner, at the layout stage, was carried out by the DLC on 07.03.2012 and submitted its report. Certain deficiencies and shortcomings  were  noticed  by  the  DLC  in  its  said  report,  in  relation  to  the preparation of drainage plan and layout supports of the overall drainage plan as well  as  the  submission  of  the  work  programme/time  schedule.  No  other deficiency-defect  was  pointed out  by  the  DLC  comprising  of  officers of  the respondent-FCI  as  well  as  HAFED  and  technical  persons.  On  receipt  of  the observation report made by the DLC, the petitioner undertook construction as per  the  abovesaid  tender  and  the  approved  layout  plan  after  removal  of  the shortcomings. She also obtained 'Change of Land Use Certificate' from the State alongwith  several  other  statutory  approvals  from  different  departments  for facilitating  construction  of  the  proposed  godowns.  Compliance  with  the observations  and  suggestions  recorded  by  the  DLC  on  07.03.2012  was  also undertaken and construction reached at the plinth level. The  petitioner  thereafter  sent  another  letter  to  the  officials  of respondent No.3-HAFED for second inspection of construction of godown at the plinth/DPC level. The said inspection of the premises was also carried out on

10.05.2012 by the DLC but no defects of any nature pertaining to construction or  the  site,  whatsoever  were  pointed  out.  The  petitioner  thus  proceeded construction beyond the plinth level and to the next stage i.e. lintel/door level inspection.  The  petitioner  requested  the  respondents  to  send  a  team  for

inspection  of  the  site  on  28.05.2012  which  was  undertaken  on  18.07.2012. Again, no such defect, as became the basis of cancellation of the agreement, was pointed out even at the stage of third inspection. A subsequent fourth inspection was conducted on reaching the roof level, on the request sent by the petitioner on

16.08.2012 and thereafter a final inspection was requested for on 19.09.2012, however, despite the letters, the Committee did not conduct the final inspection. The DLC eventually conducted the fifth inspection of the site on 04.12.2012 and conveyed the below mentioned deficiencies: "The construction of weigh-bridge, boundary wall was in progress and carpeting of road was pending. The boundary wall at two side of the godown is pending as owner has explained that gas pipeline is passing through it, so owner is advised to complete the boundary wall  by  re-aligning  it  and  he  should  take  all  the precautions to safeguard  the  godowns  from  this  pipeline  and  also  requested  to intimate for inspection of site only after completion of all the work at the site in all respects." (Emphasis Supplied)

th    It is contended that in the abovesaid 5  inspection report, the issue of the underground gas pipeline was raised by the respondents for the first time as hindering the construction of the boundary wall and not about any problem to the godown. The petitioner was directed to realign the boundary wall and to take all steps to safeguard the godowns from the gas pipeline and then to inform for inspection of the site. The abovesaid deficiencies/observations recorded in the inspection report dated 04.12.2012 were successfully removed by the petitioner and  she  again  requested  the  officials  of  the  respondents  to  conduct  a  final

inspection  of  the  godowns  so  that  the  same  could  be  handed  over  to  the respondents. The final inspection was accordingly conducted by the DLC on

02.02.2013. It was observed as under: "It has been observed by the committee that party has completed the  road  work,  weigh-bridge  and  the  office  block.  It  was  also observed that there is gas pipeline passing through the boundary wall of the godown, so the party has not constructed the boundary wall in that part, instead the party has fenced that area to take care of the gas-pipeline. Though, the godown can be used to store food grains. Yet the decision regarding taking over on guarantee basis may  be  taken  after  taking  this  point  into  consideration.  So  the committee is of the opinion that Regional Office-I Panchkula, Food Corporation  of  India  may  take  further  course  of  action  in  this regard." (Emphasis Supplied)

The  abovesaid  Committee  specifically  observed that  the  godown can be used for storage and the existence of pipeline was no impediment to the same.. It was proposed that the Regional Office of FCI may take further decision in  this  regard.  The  Regional  Office,  Panchkula  decided  to  place  the  matter before  the  State  Level  Committee  (hereinafter  referred to  as  'SLC')  vide  its letter dated 24.04.2013. In compliance to its abovesaid decision, the matter was placed before the SLC in its meeting held on 10.06.2013 vide Agenda No.5, wherein it was decided as under: "Managing  Director,  HAFED,  informed  that  it  was  not  clear whether the gas pipeline already existed or was subsequently laid. Accordingly, it was decided that the party may be heard in person by  the  Senior  Officer  Committee  (consisting  of  DGF&S),MD,

HAFED,  GM,  FCI  and  MD,  HSWC)  to  ascertain  the  factual position  and  duly  signed  recommendations  of  this  committee  be placed before the SLC in its next meeting."

The  abovesaid  decision  of  the  SLC  was  communicated  to  the petitioner. A detailed representation was thereafter submitted by the petitioner about the entire process that had been followed and the regular inspections that were conducted by the DLC including the fact that the gas pipeline pillars and identification points were clearly visible in front of the godown site at all times but  no  such  objection  was  raised  by  the  DLC.  Even  in  the  lease  deed  and jamabandi attached by the petitioner, it was specifically stated that in that part of the area construction was prohibited. He further stated that the requirement of land for the godowns was 21 kanals whereas the petitioner had a land measuring 27  kanals  14  marlas,  hence,  even  if  the  boundary  wall  of  the  godowns  is constructed, still the petitioner would have more than half an acre of land in excess of the requirement as specified by the respondents. He further pointed out that the abovesaid action at the fag end and that too after the loan from the banks had already been utilized by the petitioner and she has invested to the tune of Rs.3 crores creates severe hardship to the petitioner. A  meeting  of  SLC  was  thereafter  held  on  30.10.2013  under  the Chairmanship of Executive Director, Food Corporation of India. The relevant part of the observations made by the officers of the SLC is reproduced as under: "4.   It  is further observed  that in  the inspection reports of the Committee  consisting  of  Manager  (Civil)  Rohtak,  Executive Engineer,  HAFED,  Hisar  and  Distt.  Manager,  HAFED,  Panipat

that  the  Layout  Stage  and  Plinth/DPC  Level  in  the  presence  of bidder there is no mention of any pipe line passing over the site (Flag/A & B).

5.   For the first time the inspection team consisting of Manager (Civil), FCI, Karnal, Executive Engineer, HAFED, Panchkula and Distt. Manager, HAFED, Panipat during inspection of the godown on 4.12.2012 at completion level pointed out that gas pipe line is passing through the site and advised the bidder to complete the boundary  wall  by  re-aligning  it  and  he  should  take  all  the precautions to safeguard the godowns from this pipeline (Flag/C).

6.   The Inspection Committee consisting of Area Manager, FCI, Karnal, Manager (Civil) FCI, Karnal, XEN, HAFED, Panchkula and  District  Manager,  HAFED,  Panipat  at  the  time  of  final inspection of the godown on 2.2.2013 observed that the party has completed the road work, weighbridge and the office block. It was also  observed  that  there  is  a  gas  pipeline  passing  through  the boundary wall of the godown, so the party has not constructed the boundary wall in that part, instead the party has fenced that area to take care of the gas pipeline. It further observed that though the godowns  can  be  used  to  store  food  grains,  yet  the  decision regarding taking over on guarantee basis may be taken after taking this point into consideration. So the committee opined that Regional Office,  Panchkula,  Food  Corporation  of  India,k may  take  further course of action in this regard. (Flag/D)." (Emphasis Supplied)

Hence,  even  at  that  stage  i.e.  on  30.10.2013,  the  respondents observed that the godowns can be used for storing food grains, yet a decision regarding taking over, on guarantee basis was recommended to be taken after considering the abovesaid point. The HAFED called upon its District Manager,

Panipat to submit a recommendation for taking over of the godown. The site was inspected yet again on 14.03.2014 but the report was sent on 02.07.2014. The relevant extract of the said report reads thus: "1.   The godown having its covered capacity 6670 MT pertaining to Smt. Babita W/o Taraspal vill. Nohra Distt (Panipat) is found complete in all respect i/c godown, weigh bridge, sentry Post office block and internal roads etc.

2.   The Boundary wall front side (west) and south side a gas pipe  line  is  passing  through  the  permanent  structure  cannot  be constructed  the  barbed  wire  fencing  has  been  done.  The  land required for construction of 6670 MT godown as per FCI Norms is

2.70  Acres,  where  as  the  land  offered  for  the said godown  is  3 Acres  and  14  Marla  which  is  in  excess  side  by  5  Kanal approximately. This gas pipe line has not effected the permanent structure like godown, weigh Bridge, Sentry post etc. The gas pipe line portion  may be  separated  by  providing  a  Boundary  wall in Back of weigh Bridge and said land may be separated from the premises. The balance land is more than the required land as per PEG Norms.

3.   By leaving the effected area of approximate 40 x 38/2 ? 760 sqm. The PEG godown 6670 MT Constructed by Smt. Babita w/o Taraspal can be used without hindrance and sufficient. The party may be asked to shift the Boundary wall in Back of Weight Bridge by leaving the effected area of gas pipe line.

4.   The Indian Oil Corporation also informed that there is no effects of said gas pipe line on FCI godown and unless the said gas pipe line may not be disturb /destroyed by any one. A certificate to this effect issued by Indian Oil Corporation to the investor is also enclosed." (Emphasis Supplied)

It is further averred that abovesaid report of the Committee was based  on  a  certificate  issued  by  the  Indian  Oil  Corporation  Ltd.  (hereinafter referred to as 'IOCL') wherein it was certified that there is no danger to the adjoining environment and the gas pipeline will have no effect on the godowns in question unless the gas pipeline is tampered with or is physically damaged by someone. A meeting of the SLC was held thereafter on 08.08.2014 and the SLC, without looking into the detailed aspects including the availability of excess land with the petitioner, decided that the allotment of the capacity is faulty and should be cancelled following due process of law. The relevant part of the decision taken by the SLC is reproduced hereinafter below: "XXX   XXX    XXX As  per  Indian  Standards  Code  No.607,  the  site  for  construction godowns  for  storage  of  food  grains  should  be  at  a  minimum distance of 150 meters from factories and other sources of fire such a work shop, hay-stacks, timber stores and petrol pumps. In this case the presence of gas pipeline in the godown premises violates this  provision. SLC,  therefore,  decided that the  allotment of  this capacity is faulty and therefore it should be cancelled following due process of law."

As per the Indian Standards Code No.607, the site for construction of godown for storage of food grains is required to be at a minimum distance of 150 meters from factories and other sources of fire, such as workshops, hay-stacks, timber stores and petrol pumps. The said clause became the basis for the SLC to take a decision for cancellation of the allotment of godowns in favour of the petitioner.

Aggrieved thereof, the present petitions have been filed. REPLY BY THE RESPONDNENTS Reply  on  behalf  of  respondents  No.3,  5  and  8  has  been  filed wherein, the abovesaid factual aspects are not disputed. The respondent No.3-HAFED  has  justified  the  decision  taken  by  the  SLC  and  the  reason  cited thereunder  i.e.  violation  of  Indian  Standards  Code  No.607  of  1971  for construction of godowns. It is averred that as the godown is situated at a distance of less than 150 meters from the gas pipeline, hence, the site was not suitable since it did not fulfill the specifications prescribed under the Indian Standards Code No.607 of 1971. A short reply was also filed by the Government of Haryana i.e. respondents No.1 and 2, wherein it was pleaded that they are not the contesting parties to the writ petition and respondent No.3-HAFED is the party which has a contesting interest in the present petition. The matter came up for hearing on 10.07.2018 when the counsel for respondent  No.3-HAFED  was  directed  to  seek  instructions  as  to  how  the godowns already constructed by the petitioner could be saved. An affidavit of Nitin  Singh,  Addl.  General  Manager  (WH),  HAFED,  Panchkula  was  filed, wherein it is stated that they had proposed to take action against the members of DLC but some of the members have already retired and a period of more than five years had already been lapsed, so no action could be taken against them. It was  stated  in  the  abovesaid  affidavit  that  the  way  out  to  save  the  godowns

constructed by the petitioner could be suggested by the Food Corporation of India only. A separate reply had been filed by the Food Corporation of India through  Ranjeet  Kumar  Jeengar,  Divisional  Manager,  Food  Corporation  of India. None of the factual aspects noticed above were disputed and there is a reiteration of the violation of the Indian Standards Code No.607 of 1971. It was also  averred  in  the  said  reply  that  during  the  inspection  of  godowns  on

04.12.2012 by the DLC, the concealed fact regarding existence of gas pipeline emerged and that the same was duly communicated to the petitioner. ARGUMENTS OF THE PETITIONER Learned  Sr.  Counsel  for  the  petitioner  has  raised  the  following arguments:-

(i)k That  the  petitioner  has  made  no  concealment  of  any  nature whatsoever. All information, as was sought for under the DNIT, had been specifically furnished. The Tender Document did not ask for any specific detail with respect to the siting parameters and distance and as such, there was no reason or occasion for the petitioner to believe that any information, other than the information as asked for by  the  respondents  in  the  Tender  Document  was  required  to  be furnished.

(ii)k It  is  submitted  that  even  before  acceptance  of  technical  bid  and issuance of letter of allotment in favour of the petitioner, a field inspection was conducted by the DLC which consisted not only the

officials  of  respondent  No.3-HAFED  and  FCI  but  also  the Naib Tehsildar  i.e.  an  official  of  the  Revenue  Department.  The underground  gas  pipeline  was  always  visible  even  on  ocular inspection on account of the sign boards set up by the IOCL.

(iii)k That the respondents were in knowledge of the existence of the gas pipeline at all stages and the same is also noticed by them in the report  of  04.12.2012.  The  respondents  still  found  the  land/site suitable for construction of the godowns and that the satisfaction with respect to the suitability of the land for construction of the godowns and for storage of food grains was also obtained by the DLC from the IOCL. A certificate was also issued by the IOCL that the gas pipeline would cause no danger to the storage facility being provided for in the said area.

(iv)k That  the  respondents  have  unilaterally  taken  recourse  to cancellation of  the  letter  of  allotment  in  favour  of  the  petitioner notwithstanding  that  the  petitioner  had  borrowed  huge  sum  of money and had invested an amount of more than Rs.3 crores under the  guaranteed  PEG  Scheme.  Hence,  the  petitioner  has  been allured to invest money, on the assurance given by the respondents, about  the  suitability  of  the  land  for  construction  of  godowns.  A specific  reference  is  made  to  the  photographs  that  have  been appended as Annexure P-26 alongwith the present petition, which show that the sign boards set up by the IOCL with respect to the

existence  of  gas  pipeline  were  clearly  visible  and  it  cannot  be pleaded  that  the  respondents  were  in  any  way  not  aware  of  the existence of the gas pipeline.

(v)k He further submits that the respondents have used the abovesaid godowns for a period of nine months and also paid rent for the same. There was no difficulty of any nature whatsoever in the usage of the said godown, but they unilaterally opted to vacate the said godown.  He  further  contends  that  the  abovesaid  premises  of  the godowns were never used for any other purpose and the petitioner has not derived any gain therefrom, either monetary or otherwise. Had it not been the assurance given by the respondents, who did not point  out  any  defect  or  non-suitability  of  the  land  despite  five inspections having been conducted by them, the petitioner would not have invested her life savings and/or borrowed money from the bank for raising such construction. ARGUMENTS OF THE RESPONDNENTS

(i)  Learned counsel for the respondents i.e. FCI and HAFED have, on the other hand, reiterated their submissions and relied on Schedule-I of  the  DNIT  which  prescribed  specifications  for  construction  of conventional type godowns by private parties and it was mentioned therein that in case the specifications are not covered by the FCI and CWC, then relevant Indian Standards Code 607 from the latest gazette  for  construction  for  godowns  has  to  be  followed.  They

submit that the godowns being at a distance of less than 150 meters from a fire source i.e. the underground gas pipeline, was hit by the above requirement rendering the site unsuitable for construction of godowns.

(ii)  It is also submitted by the counsel for the respondents that there is no specific assertion in the petition filed by the petitioner that the godowns in question were not used for any other purpose and had been  kept  vacant.  Hence,  the  said  contention  cannot  be  per  se accepted.

(iii)  Learned Counsel for the respondent-FCI further contends that in Clause 51(3) of the MTF Agreement, it was specifically averred that the same was a bilateral agreement between the HAFED and the  tenderer  and  that  the  Government  of  India-FCI  is  nowhere involved or associated at any stage and as such, it cannot be held liable for any loss that may have been suffered by the petitioner.

(iv)  Learned  counsel  for  the  respondent-FCI  further  submits  that  no stock of FCI was ever stored in the abovesaid godowns and that the HAFED had stacked its own stock in the said godowns during the period of alleged nine months, as referred to by the counsel for the petitioners. Counsel for the FCI has also placed reliance on Section 9 of the Petroleum and Minerals Pipelines (Acquisition of Right of User in Land) Act, 1962 to contend that the owner or occupier of the land, under which any pipeline had been laid, shall not do any

act or permit any act to be done which will or is likely to cause any damage in any manner whatsoever to the pipeline. No other argument has been raised nor has any judgment been cited by the either parties. I have heard the learned counsel for the respective parties and have gone through the documents and record available on case file with their able assistance. CONSIDERATION The  factual  aspects  having  remained  uncontroverted,  the  issue which  arises  for  adjudication  by  this  Court  is  only  as  to  whether  the specifications as mentioned in Indian Standards Code 607 of 1971 and relied upon by the respondents were binding upon the petitioners, and if so, whether the petitioners can claim compensation on account of delayed communication of such an alleged lapse, since the petitioners have made huge investment after due inspection of site at all stages by the officials of the respondents. The  primary  question  which  arises  before  this  Court  is  as  to whether a clause, which the respondents so heavily rely upon for specifying the siting parameters, could have been left vague and without being specified in Schedule-I  attached  to  the  DNIT.  The  specifications  laying  the  construction parameters  and  the  plinth  and  height  levels  etc.  were  duly  provided  in  the Schedule-I for construction of conventional  type godowns by private parties. Surprisingly, even though minor details were mentioned thereunder, however, there was no mention about the distances required to be maintained. Undeniably,

the first inspection of the premises in question was conducted by the respondents through DLC on 09.11.2010, in which Naib Tehsildar Matlauda, Panipat was also associated. They reported about the suitability of the site. The officials of the respondent-FCI, Department of Food and Civil Supplies as well as HAFED were also associated in the site inspection. The parameters on which they report was  asked  for  by  the  respondents  did  not  make  any  reference  to  the  siting parameters of the Indian Standards Code 607 of 1971. The parameters on which the  inspection  report  of  land  for  construction  of  godowns  under  the  PEG Scheme,  submitted  by  the  aforesaid  Committee,  and  the  specifications considered by the respondents in Schedule–I of the report are tabulated as under:

1.  Name of the Party  Smt. Babita wife of Taras Pal

2.  Name of the Centre  Panipat

3.  Capacity offered   6670 MT

4.  Details of Land  3.46 acres lease

5.  Distance of site from the  8.2 KM Railway Rake Point

6.  Whether proposed land is  No. in flood prone area

7.  Availability  of  proper  Yes. Road  up  to  the  site  for free movement of stock.

8.  Is  there  High  Tension  No. Wire over the Site

9.  Encumbrance  (Bank  No. hypothecation  any attachment stay order and acquisition

10.  Recommendation  of  the  Yes,  The  site  is  suitable  for District Level Committee  construction of godowns. with regard to suitability of  land  on  the  proposed site  on  the  basis  of  the above  parameters  with

reasons

11.  Remarks, if any  ---

*****

1.  Godown Centre to Centre  125.55m X 21.80m

2.  Out side to Out side  126.01m X 22.26m

3.  Rail/Road side Varandah  1.83m min. on one side of the Width  godown  and  other  side  of godown  isolated  platform  of

0.9m wide to be provided in front  of  shutter  only  (size

2.44m X 0.9m

4.  Plinth Height  (i)k For Road–fed – 0.80 m

(ii)k For rail-fed    - 0.9 1m

5.  5,000  Mt  godowns  Each  Compartment  C/C consisting  3  length  41.85m  and  capacity Compartments.   1,670 MT

6.  No.  of  Stacks  in  each  12 Nos. Compartments

7.  Size of Stacks  6.10m X 9.15m (20' X 30')

8.  Godown height at eve in  Road-fed = 5.60m & respect of   Rail-fed = 6.35m

9.  Varandah Truss height on road side = 3.35m and on Rail fed side 3.95m above plinth.

10.  No. of rolling shutters  12  Nos.  of  size  1.83m  X

2.44m each

11.  Top  Ventilators  size  54 Nos. in both long walls

1.50m X 0.60m

12.  V8 Ventilators 0.39m X 0.80m (Bottom inside air entrant) and Expanded metal on outer walls 0.6m X 0.6m (Bottom out side air entrant).

13.  R.C. Column to be provided at 4.65 c.c. in long wall &

4.36m c/c in GW & P.W.

14.  Roof to be provided with ACC/CGI/Al, Zinc. coated sheet roofing materials over tubular roof trusses.

It is evident from a perusal of the inspection report as well as the specifications proposed for construction of conventional type godowns that the inspection conducted by the officials of the respondents was largely in relation

to  the  aspects  other  than  the  aspects  mentioned  in  Schedule–I.  While  the inspection report was more in reference to the siting and giving details of the distance of the site from the Railway Station; availability of road after the site for free movement of the stock; and high tension wires etc. but even in the said inspecting report, the respondents have not sought for or asked for any detail about the siting parameters as specified under Indian Standards Code 607 of 1971 for construction of godowns. The construction parameters were prescribed in the Schedule as per DNIT. Hence, both were used in separate context. The second inspection after the approval of the layout plan was also conducted by the officials of the respondents through the DLC and even in the same  also,  no  such  defect  or  requirement  was  either  noticed  or  informed. Various  letters  were  sent  by  the  petitioner  calling  upon  the  respondents  to conduct  the  inspection.  A  specific  column  about  'note  on  deficiencies/ observations' required to be tendered was also prepared in the said inspection of

18.07.2012,  but  there  was  no  note  on  deficiencies  or  observations  about  the existence of the said gas pipeline pointed out by the said Committee. Even in the subsequent  inspection  i.e.  the  third  inspection  at  the  DPC  level,  the  alleged defect was neither noticed nor conveyed. They thus allowed the petitioner to continue with the construction, instead of taking necessary precautions (if the condition was so material) to highlight the defect. In the note of the inspection dated 04.12.2012, it was noticed by the said officials that a boundary wall at two sides of the godowns was pending due to the gas pipeline passing through it. The owner/petitioner was advised to complete the boundary wall by re-aligning it

and  to  take  all precaution  to  safeguard the godowns  from  the  gas  pipelines. Hence, the aspect of the existence of the said gas pipeline was even entered in their record by the officials of the respondents. In the subsequent inspection report i.e. the final inspection report of the godowns, the said Committee itself noticed that notwithstanding existence of the gas pipeline, the godowns could be used for storage of food grains, but forwarded the matter to the Regional Officer. The  DLC  thereafter  submitted  its  elaborated  report  after  considering  the abovesaid objection and also obtained a report from the IOCL on 14.03.2014 that there as per the FCI norms the land required for construction of 6670 MTs capacity godowns was 2.70 acres and that the land offered by the petitioner was much more than that. The gas pipeline has not affected the permanent structure like  the  godowns,  weigh-bridge,  sentry  posts  etc.  and  that  the  gas  pipeline portion may be separated by providing a boundary wall in the back of the weigh bridge and the said line may be separated from the premises. Even by doing so, the balance land would be more than the required land as per the FCI norms. The affected area to be thus left out was 760 sq. meters. The communication received from IOCL about the gas pipeline being absolutely safe and having no effect on the  construction  of  the  godowns  or  its  usage  was  also  referred  to.  The  said documents are neither disputed nor objected to by any of the respondents. The impugned  decision  was  thereafter  taken  by  the  SLC  in  its  meeting  held  on

08.07.2014 to cancel the allotment after following due process of law. SLC also directed the Nodal Agency to initiate action against the members of DLC who did not point out the presence of gas pipeline in the premises.

The subsequent affidavit filed by the respondents about the action to be taken against the members of the DLC shows that no substantive action has been taken against any of the members of the DLC. On a specific query posed to the counsel for respondent No.3-HAFED, it has been informed that disciplinary proceedings were initiated against the officials, however, the proceedings were dropped  against  the  officers  vide  different  orders  dated  14.07.2020  and

07.12.2020 as the charges could not be established. The abovesaid stand of the respondent No.3-HAFED is mutually contradictory. Whilst they do not hold their DLC officers liable for any lapse having been committed by them and having come to a conclusion that there was no occasion to proceed any further against them, purportedly on account of the requirement of Indian Standards Code 607 of 1971 not being mandatory, yet, they  proceeded  to  take  action  against  the  petitioner.  The  respondent  No.3-HAFED  has  chosen  not  to  place  the  said  orders  or  the  finding  of  the departmental  inquiry  against  the  concerned  officers  before  this  Court.  That report  itself  would  have  been  a  valuable  piece  of  clinching  evidence  to determine  as  to  whether  the  requirement  of  siting  was  a  specific  issue  as mandated  under  Schedule-I  or  it  was  a  parameter  as  was  required  to  be incorporated in the report to be obtained from the DLC or not. Even otherwise, on  a  comparative  reading  of  the  report  submitted  by  the  DLC  as  well  as appended to Schedule-I of the DNIT shows that the specifications prescribed thereunder are the specifications in relation to the construction and are not the specifications in relation to the siting and determination of parameters thereof.

Besides, it is also not the case of the respondents that the FCI and/or the CWC have not prescribed any separate siting parameters of their own. No such details or averment have been made even in the impugned order directing cancellation of the allotment. The abovesaid clause could be attracted (if at all) in the event of  absence  of  the  any  parameters  having  been  prescribed  by  the  FCI  or  the CWC.  There  can  be  no  presumption  that  no  such  specifications  had  been determined. The use of expression "Specification" as provided under Schedule-I and the condition being read out has to be interpreted by placing reliance upon the  rules  of  interpretation  i.e.  ejusdem  generis.  The  interpretation  of  the specifications  prescribed  thereunder  has  to  be  read  in  continuity  with  the requirement  specified  thereunder.  The  siting  parameters  have  not  been prescribed  in  Schedule-I  specifications.  Accordingly,  recourse  to  Indian Standards Code 607 of 1971, as a siting parameter, by taking aid of Schedule-I would be importing a clause in a schedule that was not meant to cater to the location/siting parameters. The location parameters seemingly were required to be ascertained by the DLC on 11 different parameters. The said parameters were infact the technical parameters for siting and suitability of the land and not the specifications  as  prescribed  under  Schedule-1.  The  transposition  of specifications to be read as the siting parameters would be importing the said clauses into the clauses that were never made known to the parties and were never apprised. It was on account of such conduct of the respondents that the petitioners  had been  forced to  invest their  entire saving including borrowing money  from  the  bank  to  raise  the  construction.  The  determination  of  the

suitability by the respondents themselves led to an assurance being extended to the  petitioners  about  the  land  satisfying  all  the  parameters  required  by  the respondents  for  construction  of  the  godowns  under  the  PEG  Scheme.  The petitioners thereafter altered their position on the basis of such an assurance and having been led to invest huge sum of money for raising such construction. They cannot now be left high and dry to fend for themselves even though such an investment would not have been made by them had it not been on account of the impressions and approvals granted by the respondents themselves. It is further evident that the respondents have opted to drop charges against their officers/members of the DLC by finding them not liable for any lapse  or  having  made  any  misreporting.  Such  a  conduct  on  the  part  of  the respondents, having washed off their hands by passing on the liability entirely on the petitioners, who are undisputedly not technical persons and may not be aware of the specifications, whereas the officers/member of the DLC would be the ones who would have been fully aware of the suitability and requirements of the situs, is highly unbecoming of a State Agency. Still  further,  the  decision  taken  by  the  SLC  does  not  take  into consideration the certificate issued by the Indian Oil Corporation Ltd. about the gas pipeline having no danger or posing no danger to the constructions of the godowns for storing the food grains. The recommendations of the Committees of the respondents itself at all times had been that the construction of godowns and any further activity has not been impaired on any account whatsoever due to existence of the gas pipeline.

There has to be fairness in the actions of the State. In the case of 'ABL International Ltd. & another Vs. Export Credit Guarantu Corporation of India Ltd. & others' reported as (2004) 3 SCC 553, it has been held by the Hon'ble Supreme Court that State or its instrumentalities have an obligation in law to act fairly, justly and reasonably. The relevant paragraph of the same is extracted as under:- "23.  It is clear from the above observations of this Court, once the State or an instrumentality of the State is a party of the contract, it has an obligation in law to act fairly, justly and reasonably which is the requirement of Article 14 of the Constitution of India.  ………"

Surprisingly, even though there are specific assertions made by the petitioners in different paragraphs of the petitions, like paragraph No.6 at page No.16, paragraph No.28 at page No.29, paragraph No.29 at page No.30 and paragraph No.31(a) at page No.31, wherein it has been specifically mentioned that the poles of yellow colour affixed by the IOCL mentioning and showing the route of the underground gas pipeline being clearly visible and were observed by the members of the DLC also at the time of inspections conducted by them, however, in reply to the abovesaid specific paragraphs, the respondents have chosen not to deny the said fact and have remained evasive by saying that the same are matter of record. Once the case set up by the respondents is that there was a concealment of existence of a gas pipeline, absence of denial of the fact about respondents having knowledge specifically pleaded by the petitioners to be visible even to a naked eye, the respondents cannot wash away the inference that flows from non-denial of the pleading.

The respondents having thus led the petitioners to invest on the land in  the  form  of  raising  construction  of  godowns  giving  rise  to  legitimate expectations in the minds of the petitioners that the construction is being raised in  accordance  with  the  approved  specification,  cannot  now  be  permitted  to wriggle  out  from  their  lawful  obligations.  The  unilateral  decision  of  the respondents in cancelling the letter of allotment pursuant to an agreement that had been duly signed between the parties against an agreed rate cannot be held to be just, appropriate and lawful decision in the overall factual aspect of the case. In  the  case  of  'Sivanandan  C.T.  &  others  Vs.  High  Court  of Kerala & others' reported as (2024) 3 SCC 799, the constitutional bench of the Hon'ble Supreme Court propounded that when public authorities fail to adhere to their representation without providing an adequate reasons to the citizens for this failure, it violates the trust reposed by citizens in the State. The relevant paragraph of the same are extracted as under:- "18.   The basis of the doctrine of legitimate expectation in public law is founded on the principles of fairness and non-arbitrariness in government dealings with individuals. It recognizes that a public authority's promise or past conduct will give rise to a legitimate expectation.  The  doctrine  is  premised  on  the  notion  that  public authorities, while performing their public duties, ought to honor their promises or past practices. The legitimacy of an expectation can  be  inferred  if  it  is  rooted  in  law,  custom,  or  established procedure (Salemi v. Mackellar), [1977] HCA 26. XXX    XXX    XXX

24.   By the 1990s, the Indian courts incorporated the doctrine of legitimate  expectation  in  the  context  of  procedural  fairness  and non-arbitrariness  under  Article  14  of  the  Constitution.  In  Food Corporation of India v. Kamdhenu Cattle Feed Industries (1993) 1 SCC 71, this Court held that public authorities have a duty to use their powers for the purposes of public good. This duty raises a legitimate expectation on the part of the citizens to be treated in a fair and non-arbitrary manner in their interactions with the state and its instrumentalities. This Court held that a decision taken by an  executive  authority  without  considering  the  legitimate expectation  of  an  affected  person  may  amount  to  an  abuse  of power: "7. […] To satisfy this requirement of non-arbitrariness in a State action, it is, therefore, necessary to consider and give due weight to the reasonable or legitimate expectations of the persons  likely  to  be  affected  by  the  decision  or  else  that unfairness in the exercise of the power may amount to an abuse or excess of power apart from affecting the bona fides of the decision in a given case. The decision so made would be exposed to challenge on the ground of arbitrariness. Rule of  law  does  not  completely  eliminate  discretion  in  the exercise of power, as it is unrealistic, but provides for control of its exercise by judicial review." The court held that whether the expectation of a claimant is legitimate or not is a question of fact which has to be decided after weighing  the  claimant's  expectation  against  the  larger  public interest.  Thus,  while  dealing  with  the  claims  of  legitimate expectations, the Court has to necessarily balance the legitimate expectation of a claimant against the larger public interest.

25.   In  Union  of  India  v.  Hindustan  Development  Corporation

(1993) 3 SCC 499, this Court clarified the contours of the doctrine of legitimate expectation in the following terms:

(i)   legitimate  expectation  arises  based  on  a  representation or past conduct of a public authority;

(ii)   legitimacy  of  an  expectation  can  be  inferred  only  if  it  is founded on the sanction of law or custom or an established procedure followed in regular or natural sequence;

(iii)   legitimate expectation provides locus standi to a claimant for judicial review;

(iv)   the doctrine is mostly confined to a right of a fair hearing before  a  decision  and  does  not  give  scope  to  claim  relief straightaway;

(v)   the public authority should justify the denial of a person's legitimate  expectation  by  resorting  to  overriding  public interest; and

(vi)   the Courts cannot interfere with the decision of an authority taken by way of policy or public interest unless such decision amounts to an abuse of power. XXX    XXX    XXX

38.  The doctrine of legitimate  expectation  does  not  impede  or hinder the power of the public authorities to lay down a policy or withdraw it. The public authority has the discretion to exercise the full  range  of  choices  available  within  its  executive  power.  The public authority often has to take into consideration diverse factors, concerns,  and  interests  before  arriving  at  a  particular  policy decision. The courts are generally cautious in interfering with a bona fide decision of public authorities which denies a legitimate expectation provided such a decision is taken in the larger public interest.  Thus,  public  interest  serves  as  a  limitation  on  the application of the doctrine of legitimate expectation. Courts have to

determine whether the public interest is compelling and sufficient to outweigh  the  legitimate  expectation  of  the  claimant.  While performing a balancing exercise, courts have to often grapple with the issues of burden and standard of proof required to dislodge the claim of legitimate expectation.

40.   The  principle  of  fairness  in  action  requires  that  public authorities be held accountable for their representations, since the state  has  a  profound  impact  on  the  lives  of  citizens.  Good administration  requires  public  authorities  to  act  in  a  predicable manner  and  honor  the  promises  made  or  practices  established unless there is a good reason not to do so. In Nadarajah (supra), Laws LJ held that the public authority should objectively justify that there  is  an  overriding  public  interest  in  denying  a  legitimate expectation. We are of the opinion that for a public authority to frustrate  a  claim  of  legitimate  expectation,  it  must  objectively demonstrate by placing relevant material before the court that its decision was in the public interest. This standard is consistent with the  principles  of  good  administration  which  require  that  state actions must be held to scrupulous standards to prevent misuse of public power and ensure fairness to citizens."

Hence, I am of the view that the action of the respondents cannot be said  to  be  fair  or  reasonable  and  it  also  cannot  be  held  that  there  was  a concealment by the petitioners. The same thus leads to the next question as to the entitlement of the petitioner  for  compensation,  if  any,  for  the  loss  which  is  claimed  by  the petitioners to have been suffered. On  the  said  aspect,  there  would  be  certain  areas  of  dispute inasmuch as except for the statements made at Bar by the learned Sr. Counsel for

the petitioners about the godowns having not been used for any other beneficial purpose,  there  is  no  document  or  evidence  available  on  the  Court  file  to substantiate the said fact. CONCLUSION Under the given circumstances, it is deemed expedient to issue a direction to ascertain the said factual aspect. The present writ petitions are accordingly allowed and disposed of with the direction that the Managing  Director of respondent No.3-HAFED shall constitute  a  Committee  comprising  of  (a)  Secretary  HAFED,  (b)  District Manager (as may be nominated by the Managing Director and (c) the Executive Engineer, HAFED. The abovesaid Committee shall determine the cost of the construction  of  the  godowns  as  incurred  by  the  petitioners  alongwith  other incidental expenses subject to the petitioners furnishing proof thereof, to the said Committee. The actual assessed cost of construction and expenses incurred for seeking  necessary  approval  or  the  rent  payable  under  the  guarantee  scheme, whichever is assessed lower, be disbursed by the respondent No.3-HAFED to the petitioners subject to the abovesaid Committee also conducting an inquiry as to whether the abovesaid godowns were utilized by the petitioners for any other use. In an eventuality of the abovesaid godowns being put to any other use for any specific period, the proportionate cost/revenue shall be reduced from the damages/cost as assessed by the abovesaid Committee.

Let  the  aforesaid  exercise  be  conducted  by  respondent  No.3-HAFED within a period of six months of the receipt of certified copy of this order. Ordered accordingly.

(VINOD S. BHARDWAJ) AUGUST 13, 2024                      JUDGE rajender

IN THE PUNJAB AND HARYANA HIGH COURT AT CHANDIGARH 205-1 CWP-11213-2015 BABITA KHAIR ... Petitioner VERSUS STATE OF HARYANA AND ORS ... Respondents A N D 205-2 CWP-79-2017 (O&M) Date of Decision: 13.08.2024 SANTOSH AND ANR ... Petitioners VERSUS STATE OF HARYANA AND ORS ... Respondents CORAM: HON'BLE MR. JUSTICE VINOD S. BHARDWAJ. 0000 Present: Mr. S.K. Garg Narwana, Sr. Advocate with Mr. Sukesh Kumar Jindal, Advocate for the petitioner(s). Mr. Suneel Ranga, DAG, Haryana. Mr. Vivek Chauhan, Advocate for respondents No.3, 5 and 8-HAFED in both cases. Mr. K.K. Gupta, Advocate for respondents No.4, 6 and 7 in both cases. Ms. Garima Kuthiala, Advocate for respondent No.9 in CWP-79-2017 and for respondent No.10 in CWP-11213-2015. ****